志愿者参与在我国应急管理中的困境及其对策

志愿者参与在我国应急管理中的困境及其对策

作者：敬海新

来源：《学理论·下》2010年第10期

摘要:志愿者的参与是欧美发达国家应急管理的成功经验和一般做法,志愿者以其先天的优越性和凝聚力已经成为危机管理的一支重要力量。在我国应急管理实践中,志愿者的参与尚处于起步阶段,暴露出社会参与程度较低、组织化程度低、难以协调等问题,必须立足我国国情,构建中国特色的志愿者服务体系,促进我国应急管理工作的健康发展。 关键词:应急管理;志愿者参与;公共危机

中图分类号:C912.68文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)30-0063-02

在我国的应急管理实践中,基本上以政府全面负责救灾和救险,危机管理主体单一,社会参与程度较低,由社会各界多种救援人才组成的志愿者救援组织在灾害救援方面作用不明显,同时,志愿者在危机处置和灾害救援中暴露出组织化程度低、缺乏经验、难以协调等问题。应该着手开展志愿者队伍组织和运行方式的研究,有效调动社会力量的参与,使志愿者队伍逐步成为各级政府应对各类公共危机的一支重要救援力量。 一、积极发挥志愿者在应急管理中的作用

首先,志愿者的参与是由应急工作本身的性质和特点决定的。应急管理的复杂性决定了政府、市场机制、志愿者组织三方在突发事件中的局限性,各自都有自己的优势和不足,只有整合三方的资源,取长补短,才能最大限度地满足社会各个群体的需要。民间社会力量的参与,可以发挥社会力量广泛性、基础性优势,有效缓解政府部门的压力,提升应急管理的整体能力与水平。 其次,志愿者的参与是世界各国救灾的成功经验与发展趋势。在发达国家,志愿者组织发展历史悠久,数量众多,其中不乏专门应对突发事件的志愿者组织,他们已成为应急管理的一支重要力量。如德国各类应急救援的志愿者组织主要分布在消防、医疗、通讯、海事、救援、辅助及管理等部门,在消防队中2.7万职业消防队员之外,还有130万现役志愿消防队员。志愿者通过各种非政府组织渠道组成自救、赈灾等组织,实现了组织化管理,承担了专业化的救援任务。 最后,志愿者的参与也在我国应急管理的实践中得到彰显。改革开放以来,中国政府十分重视培育和发展各类志愿组织,鼓励和支持他们参与应急管理,各类志愿者组织在协助政府防灾救

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灾、自救互救、宣传教育、组织募捐、减灾研究等方面发挥着越来越重要的作用。如全国共有红十字会基层组织9.1万个,会员2 585万人,共有红十字志愿工作者56.8万人[1]。在2008年的汶川地震、2010年青海玉树地震,中国各级慈善总会、红十字会、福利基金会等民间慈善机构在应急救援、募集善款、安置灾民等方面作用突出。 二、我国应急管理工作中志愿者参与存在的问题

总的来看,我国应急管理体制的一个显著特点是政府在应急管理中的绝对核心地位,政府负担较重,承受的压力较大,志愿者的力量并没有被充分利用起来。志愿者参与应急管理还存在着诸多问题,如志愿服务的自发性、临时性、管理能力不足等问题,仍然是我国应急管理中的薄弱环节。

(一)志愿者参与存在的问题

1.组织化程度低,造成参与失序。从我国应急管理实践中来看,志愿者多数处于自发地无序参与,普遍存在感性有余,理性不足;能吃苦、具有奉献精神,但缺乏组织性和纪律性、效率较低的问题。一些个体志愿者在志愿服务方式、内容、期限等方面带有强烈的个人意愿,在行动上独行独断,带来管理上的混乱,结果使一些志愿服务处于一种杂乱无章状态,弱化了志愿服务的功能。

2.专业化程度低,参与能力受限。许多志愿者热情可嘉,但缺乏必要的紧急救助专业培训,在应急救援专业技能方面存在不足,自救互救能力不强。比如汶川地震中心理救援的业余性问题。心理辅导的方式和方法不得当,心理干预不但没有帮助灾民达到康复的目的,反而给灾民造成了严重的心理创伤和强烈的反作用。2008年春节期间,北川出现了多例的自杀事件,专家直言:“正是因为心理师的重复扫荡,给灾民造成了重复创伤,使得灾民对心理援助加以否定和拒绝,这是北川多起自杀的原因之一”[2]。

3.参与存在短期效应,缺乏长效性。突发事件虽然是短时间性甚至是瞬间的灾难,但是灾后的重建工作却是长期并艰苦的,需要有大量的志愿者和志愿者组织长期参与。但是志愿者在应急管理中常常表现出几个倾向:重视危机的紧急处置,忽视危机后的恢复重建;重视危机一线的工作轰轰烈烈,忽视后勤服务工作的默默无闻;重视最危险和最重要的岗位,忽视工作琐碎的岗位;等等。这影响了灾害救援的资源分配和工作效率。 (二)志愿者参与困境的原因分析

1.志愿者文化的缺失。我国的志愿者在人数比例、专业技能、服务效果等方面与发达国家存在较大差距。根据“2008年11月颁发的《中国注册志愿者管理办法》注册的志愿者人数达2 946万人,比2007年增长了17.3%”[3]。虽然这一数据的增幅较大,但是相比我国的人口总数则显得非常渺小。由于缺乏成熟的志愿文化,公众的志愿参与意愿不足,特别是难以吸引高素质的专

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业人才参加,在一定程度上造成志愿者的专业化和职业化水平偏低,应急救援的专业人才匮乏,能力不足。

2.志愿服务参与应急管理的法制建设和政策不完善。目前,有关志愿者参与应急救援的法律规定,主要是2007年8月通过的《中华人民共和国突发事件应对法》的两条内容,第26条中“县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍”,以及第11条中的“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”。此外,还体现在一些地方性的法规中。迄今为止还没有建立一部全国性的志愿服务法规,对应急救援中的志愿服务,缺少权威的、国家层面的规定。

3.现有的管理体制、管制有余,指导不足;有亲有疏,区别对待。我国政府对志愿组织所实施的相关管理制度被称为“双重管理”的管理体制,志愿组织需要接受业务主管部门和民政登记机关的双重管理。这严重地束缚了志愿组织的成立及运作,成为制约其健康发展的主要瓶颈。1)严格的双重管理体制极大地制约了非营利组织数量的增加、作用的发挥。2)双重的管理体制极大地削弱了非营利组织的自治性。3)双重管理体制抬高准入门槛,不利于弱势群体组织的发展。长期以来,大量草根志愿者组织只能在边缘和底层的空间里挣扎生存,这也是制约我国志愿者组织发展的体制根源。

三、完善我国应急管理志愿者参与的对策

针对我国应急管理中志愿者参与所暴露出来的问题,在借鉴国际成功经验的基础上,进一步推动志愿者在我国应急管理中发挥更大的作用,当前应该从以下方面推进我国志愿者队伍的培育,促进我国志愿者参与的健康发展,推进应急管理的健康发展。

(一)把推动志愿者参与纳入行政管理工作,积极培育和发展志愿者组织

政府的扶持与促进对构建我国的应急救援志愿服务体系有着重要的意义,必须加强对民间组织的培育,引导民间组织规范发展。1)制定和完善管理法规,出台《志愿服务法》,使民间组织能在正确的法制轨道中健康发展,实现有法可依。2)转变政府职能,实行政社分开,给民间公益组织发展以足够的空间,引导志愿者组织自主管理,使民间组织真正成为独立的社会公益组织。3)加强对民间公益组织的指导和监督,引导民间组织的规范发展。积极扶持合法、守法的社会民间组织的发展;加强对民间组织的监督,确保其活动的公正性和公平性,引导并促进他们向公益性的发展方向。

(二)弘扬志愿精神,营造有利于志愿者参与的良好氛围

成熟的志愿文化、有效的社会监督、浓厚的社会责任氛围,是志愿服务健康快速发展的基础。政府和媒体应从以下几个方面培养全社会的公民意识和志愿精神:1)提高社会对志愿精神的认识,培育成熟的志愿文化;2)加强对公民的危机教育,将危机教育融入现行的国民教育体制中,通

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过倡导防灾抗灾的公民责任,提高公民参与应急志愿服务的积极性。3)加大对优秀的志愿者的宣传和奖励力度,培育志愿者成长的沃土。

(三)推进志愿者培训,提高专业化水平,努力构筑社会化的灾难救治体系

应急志愿服务与普通的志愿服务最大的不同就是前者具有较强的专业性,通过专业培训可以使志愿者在提高自身防护能力的同时,出色地完成应急救援工作任务。可以从以下四个途径来开展:第一,通过招募专门的技术人员来提高应急志愿队伍的整体专业水平。第二,加强专业知识的理论培训和技能演练,提高志愿者的应急服务水平。第三,提高志愿者的专业配备水平。志愿者组织若想有效地发挥应急救援的作用,必须配备必要的器材和装备,否则,只凭一腔热忱而手无寸铁,很难真正发挥作用。第四,倡导将应急培训作为公民应承担的责任。整个社会应急能力提高对应急救援志愿者体系的建设有很大的推动作用,将应急能力的培训作为公民的责任,是在社会层面推动应急救援志愿者建设的良策。 (四)加强对志愿者权益的保障

要借鉴欧美发达国家在相关方面的经验,从法律层面加强对志愿者权益的保障。例如,对志愿者在志愿服务过程中身体受损、物品损坏等补偿予以明确的法律界定,以法律的形式规定志愿组织在组织志愿活动时必须为志愿者购买保险等,都可以促进对志愿者权益的保障,也是对志愿者服务的一种推动。

参考文献:

[1]中国红十字会组织发展情况[ED/OL].恩施新闻网,http://www.enshi.cn,2008-05-17. [2]姜英爽.北川为何多自杀,和心理师重复扫荡有关[J].南方都市报,2009-02-14. [3]任涛.中国注册志愿者达2946万[J].人民日报,2008-12-10.